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村“兩委”干部在處理失地農(nóng)民問題中的作用研究—以拉薩市納金鄉(xiāng)塔瑪村為例
發(fā)布者:王松磊 發(fā)布日期:2015-05-25 20317

摘要:對(duì)于如何解決失地農(nóng)民問題,已有的研究提出許多分析思路和研究對(duì)策,但相當(dāng)多的思路和對(duì)策停留在政府層面,過于宏觀,而很少?gòu)奈⒂^角度看待失地農(nóng)民問題。從微觀層面來看,不論是征地前,還是征地后在處理失地農(nóng)民問題過程中,村“兩委”干部都扮演著關(guān)鍵的角色。如果村“兩委”干部為村民利益著想,則該村失地農(nóng)民問題會(huì)較好地得到解決。反之,失地農(nóng)民問題就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞:村“兩委”干部  失地農(nóng)民問題   贏利型經(jīng)紀(jì)人  保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人

 

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,“圈地運(yùn)動(dòng)”席卷全國(guó)各地,農(nóng)民失去土地已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃剛要》,2000—2003年我國(guó)將占用耕地超過5450萬畝,這意味著2030年我國(guó)失地農(nóng)民規(guī)模達(dá)到1.1億人[①]。由于農(nóng)民對(duì)土地的依賴性較強(qiáng),土地承擔(dān)著多重功能,它既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料,有時(shí)農(nóng)民生活保障的主要甚至是唯一來源。農(nóng)民失去土地以后再生活、就業(yè)安置、社會(huì)保障等方面出現(xiàn)了諸多問題,由此引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾,影響到了社會(huì)穩(wěn)定甚至政治穩(wěn)定。西藏也不例外,雖然與全國(guó)其他地區(qū)相比,西藏的失地農(nóng)民問題并未凸顯,但隨著西藏城鎮(zhèn)化的發(fā)展,尤其是中心城鎮(zhèn)的快速擴(kuò)張,城郊失地農(nóng)民將會(huì)越來越多。由于西藏是民族地區(qū),又是反對(duì)達(dá)賴集團(tuán)分裂活動(dòng)的敏感地區(qū),如果不解決好失地農(nóng)民問題,可能造成的后果要比全國(guó)其他地區(qū)更為嚴(yán)重。因此,西藏的失地農(nóng)民問題值得重視和研究。

一、國(guó)內(nèi)解決失地農(nóng)民問題研究綜述

目前國(guó)內(nèi)對(duì)如何解決失地農(nóng)民問題有著數(shù)量繁多的研究,進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前安置失地農(nóng)民的主要途徑有:貨幣安置、就業(yè)安置、留地安置、農(nóng)村集體內(nèi)部安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置[②]等,其中貨幣是普遍采用的方式。不過有很多對(duì)貨幣安置補(bǔ)償?shù)墓叫蕴岢隽速|(zhì)疑,有的學(xué)者認(rèn)為征地補(bǔ)償費(fèi)按照《土地管理法》規(guī)定是被征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍,安置費(fèi)為被征用前土地產(chǎn)值前3年平均產(chǎn)值4-6倍。由于土地制度的缺陷這種標(biāo)準(zhǔn)低估了被征土地的產(chǎn)出價(jià)值,而且尚未考慮土地的增值部分和地價(jià)的地區(qū)差異[③]。

農(nóng)民失去了土地也就失去了勞動(dòng)對(duì)象、工作場(chǎng)所,成為剩余勞動(dòng)力。從理論上講,其應(yīng)向城鎮(zhèn)、向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。但目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還有待進(jìn)一步提高,中國(guó)的二三產(chǎn)業(yè)還容納不了龐大的失業(yè)農(nóng)民群體[④],同時(shí)由于農(nóng)民尤其是中年農(nóng)民的專業(yè)技能和受教育水平有限,難以找到合適的就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位。對(duì)于西部少數(shù)民族失地農(nóng)民來說,在城鎮(zhèn)中就業(yè)更是處于劣勢(shì)。目前解決失地農(nóng)民就業(yè)問題主要有兩種方式,一是實(shí)物安置,規(guī)劃幾條專門的接到,給農(nóng)民供應(yīng)一定量的可建商用門面土地或修建門面房,可以用于出租或做小生意用。這種做法有有一定可行之處,但在實(shí)際操作中面臨著實(shí)物資源如何有效供給和分配的問題[⑤]。另外一種普遍采用的方式是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn),但在實(shí)踐中,政府提供的就業(yè)培訓(xùn)往往不符合農(nóng)民需要而流于形式[⑥]。在西部地區(qū),這個(gè)問題更為嚴(yán)重,由于西部的經(jīng)濟(jì)較為落后,工業(yè)企業(yè)較少,服務(wù)業(yè)對(duì)勞動(dòng)者年齡有要求,能吸納的勞動(dòng)力有限。崗位給失地農(nóng)民。在實(shí)踐中,多數(shù)是將多種方法結(jié)合起來,以保證盡可能多的失地農(nóng)民就業(yè)。

關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題,有的學(xué)者如陳磊、薛興利認(rèn)為目前普遍采取的“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)償為輔、政府予以支持”的辦法不合理,原因在于沒有體現(xiàn)失地農(nóng)民這個(gè)群體的特殊性和國(guó)家責(zé)任,沒有突出征地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓金的作用。應(yīng)建立以征地為主的籌資方式,實(shí)行新的國(guó)家、集體和個(gè)人三方的籌資方式[⑦]。對(duì)于資金的管理應(yīng)當(dāng)建立失地農(nóng)民保障基金監(jiān)督委員會(huì),監(jiān)督政策、法規(guī)的執(zhí)行情況以及基金的收支和運(yùn)行管理情況,保障這部分資金的安全性和高效性[⑧]。

對(duì)于如何解決失地農(nóng)民問題,已有的研究提出了很好的分析思路和研究對(duì)策,在一定程度上具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義,但不足之處也很明顯,相當(dāng)多的對(duì)策僅停留在政府層面,過于宏觀,在我國(guó)各項(xiàng)制度不完善且改進(jìn)步伐緩慢的情況下,所提出來的對(duì)策可操作性不強(qiáng)。從微觀層面來看,在征地前后處理失地農(nóng)民問題過程中扮演者重要角色的村“兩委”干部所起的作用,少有研究。而在實(shí)地調(diào)查的過程中,筆者發(fā)現(xiàn)村“兩委”干部在解決失地農(nóng)民問題上起著關(guān)鍵作用。

二、塔瑪村“兩委”干部在解決失地農(nóng)民問題過程中的做法及評(píng)述

對(duì)于西部少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民問題,相關(guān)的研究也不少,如沈斌、趙敏對(duì)云南西雙版納州失地農(nóng)民的研究[⑨],張靜調(diào)查了云南省德宏州傣族景頗族失地農(nóng)民的狀況[⑩],宋才發(fā)、蘇東海、楊永芳對(duì)民族地區(qū)城市過程中失地農(nóng)民的權(quán)益受損狀況的研究[11][12],以貴州大學(xué)胡曉登教授為首的研究小組開展了對(duì)西部數(shù)省的少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民問題的全面研究[13]。對(duì)于西藏失地農(nóng)民問題的研究到目前為止還未見到。不過整體看來,對(duì)少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民問題的研究框架內(nèi)容仍在國(guó)內(nèi)對(duì)中東部地區(qū)研究范圍之內(nèi),提出解決對(duì)策方案也不外乎上述幾個(gè)方面。所不同之處僅僅在于,受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、歷史的和政治的條件限制,西部少數(shù)民族地區(qū)所及的問題更多更深,需要付出比全國(guó)其他地區(qū)更大的努力才能解決。與其他研究不同,本文更多地把關(guān)注的眼光放在微觀層面,重點(diǎn)考察村“兩委”主要干部在處理失地農(nóng)民問題中的角色和作用。

(一)塔瑪村的基本情況

納金鄉(xiāng)塔瑪村位于拉薩市東南部,屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部,轄區(qū)5個(gè)行政小組(塔瑪組、貢布堂組、熱曲組、種薩組和江中組),591戶,總?cè)藬?shù)為1739人,耕地面積為1030畝,宅基地為364畝,勞動(dòng)力為881人,年人均收入為5800元。塔瑪村是拉薩市城關(guān)區(qū)小康示范村建設(shè)的示范點(diǎn)之一,同時(shí)也是東城區(qū)擴(kuò)建中征收土地較多的村之一。隨著拉薩市“東延西擴(kuò)、跨河發(fā)展”城市化進(jìn)程的實(shí)施,塔瑪村已基本上列入到東城開發(fā)中,農(nóng)民失去了賴以生存的土地和居住的房屋,對(duì)這些失地農(nóng)民的安置和就業(yè)成為村“兩委”干部面臨的重要工作。

(二)塔瑪村安置失地農(nóng)民的做法

1、村民的住房安置。塔瑪示范區(qū)整體建筑群為四層樓,早在幾年前村“兩委”的規(guī)劃是,一、二層以650元每平方米的價(jià)錢出售給本村失地農(nóng)民,三、四層以市場(chǎng)價(jià)2300元每平方米出售。居住房設(shè)計(jì)為三種戶型(140平方米、160平方米、220平方米)。具體安置辦法是,村“兩委”干部根據(jù)人數(shù)選戶型并登記造冊(cè),以失地農(nóng)民戶口所在村組為準(zhǔn),,每人以650元每平方米的價(jià)格只能購(gòu)買50平方米,超過出面積以1800元每平米的價(jià)格購(gòu)買。對(duì)于部分1人1戶的情況,村“兩委”主要干部對(duì)其相應(yīng)照顧,也安置在公寓樓中。這種安置方法,妥善地解決了因分戶等而產(chǎn)生的矛盾,做到了公平公正,得到了群眾的贊同。

2、對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置。村“兩委”干部在安置失地農(nóng)民就業(yè)方面下了很大的功夫,采取了多種方法和途徑,首先通過招商引資,引進(jìn)了著名的酒店凱賓斯基來此投資建項(xiàng)目,不僅能帶動(dòng)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還能為失業(yè)農(nóng)民創(chuàng)造許多就業(yè)崗位。其次,村“兩委”干部經(jīng)研究決定在主干道沿街預(yù)留土地上建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用房,本村失地農(nóng)民有優(yōu)先租賃權(quán),為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。第三,村“兩委”干部不僅主動(dòng)聯(lián)系相關(guān)部門還拿從集體收入中拿出部分資金為本村待業(yè)青年提供就業(yè)技能培訓(xùn),如物管業(yè)務(wù)、保安業(yè)務(wù)和機(jī)動(dòng)車駕駛技能等培訓(xùn)。第四,通過和西藏大學(xué)等用地單位的談判、協(xié)商,簽訂就業(yè)附加條款,要求用地單位必須為本村失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位。第五,利用征地補(bǔ)償款發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),吸納了部分失地農(nóng)民就業(yè)。

(三)對(duì)塔瑪村“兩委”干部做法的評(píng)述

塔瑪村并沒有把所有征地補(bǔ)償金發(fā)給失地農(nóng)民,而是預(yù)留了一部分作為集體收入,用于解決失地農(nóng)民和本村社區(qū)建設(shè)的實(shí)際問題,并且在征地前,村“兩委”干部已經(jīng)把征地補(bǔ)償政策和村莊規(guī)劃等向失地農(nóng)民做了解釋說明,由于他們對(duì)政策把握得好,對(duì)征地補(bǔ)償款的分配和使用公平公正公開,又解決了失地農(nóng)民的實(shí)際問題,因?yàn)槭艿搅似毡榈馁澩]有出現(xiàn)所謂的失地農(nóng)民問題。其實(shí)在本文看來,失地農(nóng)民問題之所以成為問題,是因?yàn)樗麄冊(cè)谑ネ恋匾院螽a(chǎn)生了相對(duì)剝奪感,這種剝奪感一方面來自于下級(jí)政府違背了上級(jí)政府的征地政策,也就是常說的“好經(jīng)被念歪”,只要地方政府切實(shí)落實(shí)了上級(jí)政策,就不會(huì)引起失地農(nóng)民上訪等問題。另一方面是來自村集體對(duì)征地補(bǔ)償?shù)姆峙洳还寮w也就是村“兩委”掌握著集體資源的分配權(quán),他們有可能出于利己或村莊社區(qū)建設(shè)而截留部分征地補(bǔ)償款,導(dǎo)致失地農(nóng)民實(shí)際得到與政策所給予的不符。此時(shí)失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生,一定地域范圍內(nèi)源自村集體內(nèi)部,解決之道也在集體內(nèi)部。

我們不能把村“兩委”干部排除在失地農(nóng)民之外,因他們本身也是農(nóng)民,甚至是失地農(nóng)民中的一員,在面臨失去土地的時(shí)候,不論是出于自身利益的考慮還是出于本村利益的考慮,都會(huì)主動(dòng)去了解各種征地補(bǔ)償政策。但與普通村民不同在于,他們是村莊的主要干部,是村集體的代言人,并在一定程度上掌握了集體資源的控制權(quán)和支配權(quán)。在有征地的村莊,征地補(bǔ)償款可能就是集體收入的最大來源。同時(shí),在同政府、開放商和其他利益集團(tuán)的博弈中,村“兩委”主要干部起到了關(guān)鍵的作用。但從全國(guó)情況的來看,村“兩委”干部有點(diǎn)類似于杜贊奇所說的“贏利性經(jīng)紀(jì)人”和 “保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人”[14]。所謂贏利性經(jīng)濟(jì)人是指他們對(duì)自身和外界尤其是政府、開發(fā)商和其他利益集團(tuán)的認(rèn)同大于本村居民利益,而保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人則相反,他們對(duì)本村居民利益的認(rèn)同大于外界。

如果村“兩委”主要干部屬于贏利性經(jīng)紀(jì)人類型,那么他們與地方政府、開發(fā)商或其他利益集團(tuán)關(guān)系密切,可能聽從和受制于地方政府、開發(fā)商或其他利益集團(tuán),并為他們和自身的利益考慮,共同剝奪失地農(nóng)民的利益。這是才是失地農(nóng)民問題之所以突出的根本原因。而如果他們屬于保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人類型,那么在與外界的博弈中,一定會(huì)站在失地農(nóng)民的立場(chǎng)上為失地農(nóng)民爭(zhēng)取盡可能多的利益,在處置集體資源時(shí)會(huì)盡可能地做到公平公正。這一點(diǎn)也正是村民委員為組織法賦予村干部的職責(zé)。

另外,相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為,在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下,農(nóng)民集體的概念是不明確的,并且沒有法律意義。但在實(shí)踐中,農(nóng)民集體不僅明確,而且可操作性也很強(qiáng)。就土地來說,農(nóng)民個(gè)體隨不是土地所有者,但自家庭承包責(zé)任制以來,農(nóng)民個(gè)體卻是土地的實(shí)際占有和使用者,個(gè)體之間,村民小組之間,村莊之間以及個(gè)體使用的土地和村集體的共同土地,其邊界非常清楚,并不會(huì)應(yīng)為農(nóng)民個(gè)體沒有所有權(quán)產(chǎn)生模糊。村集體也是具有法律意義,根據(jù)村民委員為組織法,村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織,辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。無論是從理論上或?qū)嶋H操作上,村民委員會(huì)都可以是村集體的代表,或者說集體財(cái)產(chǎn)的管理人。村民委員會(huì)被選舉出來,其成員原本就應(yīng)該為全體村民服務(wù),在同外界的交往中原本就應(yīng)該充當(dāng)保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人的角色。

很顯然,塔瑪村的村干部就是屬于保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人類型。尤其是作為村內(nèi)一把手并且是全國(guó)人大代表的黨支部書記,并沒用其影響力來壓制有意見的失地農(nóng)民,而是利用其影響力最大限度地維護(hù)本村失地農(nóng)民的利益,并且尋求各種社會(huì)資源來解決本村失地農(nóng)民和社區(qū)建設(shè)的實(shí)際問題。

三、結(jié)論

通過對(duì)當(dāng)前理論界關(guān)于解決失地農(nóng)民問題的梳理,可以發(fā)現(xiàn),人們的眼光多集中于宏觀層面,有助于我們理解失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的制度根源,也有助于為從根本上解決失地農(nóng)民問題提供清晰的思路。但在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變、政治體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革的情況下,從制度上、根本上解決失地農(nóng)民問題還不具有可操作性。

在當(dāng)前的制度框架下,如何從微觀上解決失地農(nóng)民問題,至少不會(huì)使其成為一個(gè)影響社會(huì)穩(wěn)定的嚴(yán)重問題,塔瑪村作出了榜樣,確切地說是塔瑪村的主要村干部作出了很好的榜樣。首先在同外界的博弈中充當(dāng)保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人的角色,盡可能地維護(hù)本村失地農(nóng)民的利益,這也是村干部應(yīng)具備的職責(zé);其次在使用集體資源尤其是土地補(bǔ)償費(fèi)用時(shí),盡量做到公共公正公開,為失地農(nóng)民解決實(shí)際問題,這也是因?yàn)樗麄冏陨硎谴迕竦囊粏T,最了解失地農(nóng)民的需求和愿望。

 

[①]鄧大才.現(xiàn)代“公地悲劇”的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋[EB/OL].(2008-11-29). http: //www.zgxcfx.com/Article-Show.asp?ArticleID=13731.

[②]陸紅生,韓桐魁.征地制度改革如何保障農(nóng)民權(quán)益.中國(guó)土地[J], 2005(1).

[③]高勇.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題探討.經(jīng)濟(jì)學(xué)家[ J], 2004(1).

[④]白呈明.農(nóng)民失地問題的法學(xué)思考.人文雜志[J], 2003(1).

[⑤]羅黎平.土地 農(nóng)民與公共選擇——失地農(nóng)民問題研究評(píng)述.文史博覽[J].2006(6).

[⑥]鄧容生.對(duì)失地農(nóng)民安置的探索與思考.資源與人居環(huán)境[J], 2004(5).

[⑦]陳磊,薛興利.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究.前沿[J], 2005(5).

[⑧]杜偉.加強(qiáng)失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)的思考.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)[J], 2005(10).

[⑨]沈斌,趙敏.邊疆少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民問題安置探索.《論壇》[J].2008(9).

[⑩] 張靜.法律視野下的邊疆少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民問題初探.《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》,2010(1).

[11]宋才發(fā). 民族地區(qū)城市化過程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的再探討.《黑龍江民族叢刊》[J],2008(6).

[12] 蘇東海,楊永芳.民族地區(qū)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因及對(duì)策———以寧夏回族自治區(qū)銀川市為例.《社會(huì)科學(xué)》,2008(4).

[13]胡曉登.特殊關(guān)注與民族發(fā)展—西部少數(shù)民族失地農(nóng)民狀況實(shí)證調(diào)研與方略對(duì)策研究[M].北京:光明日?qǐng)?bào)出版社,2008.

[14]杜贊奇. 文化、權(quán)力與國(guó)家——1900-1942年的華北農(nóng)村.南京:江蘇人民出版社,2008.