摘要：在全球化背景下，世界范圍內(nèi)各級(jí)政府所面對(duì)的內(nèi)外部行政環(huán)境發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)的地方性公共事務(wù)也變得日趨復(fù)雜，需要通過建立多種治理主體的合作機(jī)制來加以處理。同時(shí)，公共事務(wù)的管理過程通常表現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)的政策制定和實(shí)施過程。

與此相適應(yīng)，中國(guó)也悄然進(jìn)入了“治理時(shí)代”，并且面臨著前所未有的管理創(chuàng)新和政策變革。黨的十八屆三中全會(huì)適時(shí)提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的改革新思路，從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，既不是對(duì)原有社會(huì)管理的簡(jiǎn)單升級(jí)，也不是對(duì)西方治理理論的照搬照抄，而是我黨的又一次與時(shí)俱進(jìn)和理論創(chuàng)新。本文從治理理論及治理類型角度出發(fā)，試圖分析西藏目前基層社會(huì)治理現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：西藏  基層社會(huì)  治理現(xiàn)狀

治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是社會(huì)利益的多元化和權(quán)力中心的分化。從對(duì)象來看，治理具有廣泛的適用性，包括國(guó)家、公共組織、私人機(jī)構(gòu)及社會(huì)個(gè)人等各種主體之間的關(guān)系。治理是使公共利益最大化的上下互動(dòng)的社會(huì)管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立目標(biāo)和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，這正是治理理論與鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)所在。

一、治理類型的界定

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)治理類型的劃分也不盡相同。在目前治理類型的研究中主要有以下幾種:從基層治理的要件即規(guī)則的提供、基層領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生、基層治理資源的獲得等三個(gè)方面將治理類型分為三類:基層自治型、基層半自治型和基層他治型; [1]依據(jù)村集體掌握經(jīng)濟(jì)資源的多少,將作為強(qiáng)制實(shí)施的村民自治制度實(shí)踐后果的民主化村級(jí)治理區(qū)分為動(dòng)員型村級(jí)治理和分配型村級(jí)治理;[2]從村民治理方式的角度,可將現(xiàn)存的村級(jí)治理形式分為傳統(tǒng)型、能人型和法治型三類;[3]基于權(quán)力、法律、倫理等不同的關(guān)系,可將治理分為統(tǒng)治型社會(huì)治理、管理型社會(huì)治理和服務(wù)型社會(huì)治理。[4]

二、西藏民族地區(qū)村級(jí)治理類型解析

西藏地區(qū)是我國(guó)多民族活動(dòng)的主要地區(qū)之一,中華人民共和國(guó)成立后,出于國(guó)家政權(quán)建設(shè)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要,“社”成為西藏民族地區(qū)農(nóng)村重要組織單位,從合作社一直到人民公社。人民公社體制廢除后,實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng),原生產(chǎn)大隊(duì)更名為村。由于政社分開,村是土地等農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的組織載體。作為行政村,村是國(guó)家建制的基層組織,是聯(lián)接國(guó)家政權(quán)的組織單位。在村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì),自我管理本村事務(wù),實(shí)行村民自治。因此,在現(xiàn)階段,村實(shí)際上是融經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化于一體的基層組織。改革開放以來,隨著人民公社向人民政府的轉(zhuǎn)變,西藏民族地區(qū)的村級(jí)政治組織也由管理委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)。這并不僅僅是一系列名稱的變化,也意味著鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變,其最顯著的特點(diǎn)是,村治格局由原來村級(jí)政治組織“一統(tǒng)天下”轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮?jí)政治組織與宗族、村莊地緣組織、宗教組織等多種力量“共治天下”。

治理理論作為一種并非本土產(chǎn)生的政府和行政理論,對(duì)于中國(guó)尤其是西藏民族地區(qū)的適用性仍然需要考察。從政治傾向上看,治理理論具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)傾向,這就決定了在分析西藏民族地區(qū)社會(huì)治理時(shí),必須要有所鑒別、有所選擇。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看,治理理論從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)出發(fā),主張限制政府的職能和作用,這種相對(duì)否定的理論傾向往往不能完全適用于西藏民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求。從文化接受性來看,治理理論的真正精神是以個(gè)人主義為基礎(chǔ)的契約合作觀念,這意味著對(duì)處于不同文化傳統(tǒng)的西藏民族地區(qū)來說,不可也不能直接照搬照抄治理理論的理論觀點(diǎn)和政策主張。另外,西藏民族地區(qū)分布在邊疆,民族關(guān)系復(fù)雜,各少數(shù)民族存在傳統(tǒng)的宗教信仰,存在跨國(guó)民族,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,西藏民族地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)又多在農(nóng)村和牧區(qū),其村級(jí)治理的成敗直接關(guān)系到整個(gè)民族地區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,所以應(yīng)側(cè)重于村級(jí)治理中的統(tǒng)治型、管理型、服務(wù)型社會(huì)治理的分析。

（一）西藏民族地區(qū)統(tǒng)治型村級(jí)治理分析

統(tǒng)治型社會(huì)治理的權(quán)力運(yùn)行方向是自上而下的,它運(yùn)用政府的政治權(quán)威,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理,追求秩序是其核心價(jià)值,其典型模式是運(yùn)用發(fā)號(hào)施令來達(dá)成目標(biāo)。西藏民族地區(qū)村民自治制度的實(shí)行,導(dǎo)致了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)由過去黨支部一元化的權(quán)威治理轉(zhuǎn)向農(nóng)村黨支部和村委會(huì)二元化的權(quán)威治理。目前,西藏民族地區(qū)農(nóng)村大多數(shù)地方的治理屬于完全的統(tǒng)治型權(quán)威性治理。這主要是由于西藏地區(qū)自然環(huán)境惡劣,長(zhǎng)期從事著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和牧業(yè),城市人口所占比例較小,工業(yè)化程度低,民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后,公共事務(wù)比較簡(jiǎn)單,公共資源比較有限,對(duì)本村社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的治理只需要村民代表會(huì)議、村黨支部、村委會(huì)和從2011年開始的駐村工作隊(duì)等權(quán)威性機(jī)構(gòu)就可以承擔(dān),且權(quán)威治理一般是有效的。

從西藏當(dāng)前（2011年后）農(nóng)村的實(shí)際情況來看,一方面具體在一個(gè)村莊,公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其組成人員經(jīng)過本村村民民主選舉產(chǎn)生,只管理本村范圍內(nèi)的公共事務(wù),農(nóng)村治理權(quán)威總是一定地緣范圍內(nèi)的權(quán)威,幾乎沒有外延性和流動(dòng)性。另一方面充當(dāng)本村治理權(quán)威的人，探索從公務(wù)員隊(duì)伍中選派干部擔(dān)任村黨支部第一書記，這項(xiàng)工作已經(jīng)在西藏全面試點(diǎn)推廣，擔(dān)任村黨支部第一書記的有來自自治區(qū)各委辦廳局及企事業(yè)單位的，有來自地（市）縣各機(jī)關(guān)的，也有一部分是本村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部。從他們的年齡層次和行政級(jí)別來看，越是上級(jí)機(jī)關(guān)的工齡越長(zhǎng)、年齡越大，行政級(jí)別也相應(yīng)高，來自自治區(qū)的以正科級(jí)干部為主，也有一部分已享受副處級(jí)待遇的；從地（市）縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的主要是近幾年參加工作的科員為主。以上擔(dān)任村黨支部第一書記的待遇優(yōu)于原單位的其他同級(jí)別干部，不管在生活待遇、還是晉升條件等各方面有很多鼓勵(lì)性的優(yōu)惠政策。在西藏，由國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任村（居）黨支部第一書記近三年的實(shí)踐來看，其實(shí)際效有待進(jìn)一步經(jīng)過實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)，各支部書記的工作能力參差不齊，基層群眾的認(rèn)可和接受度有待進(jìn)一步提高。

這種權(quán)威治理實(shí)質(zhì)上是建立在行政強(qiáng)制為主，農(nóng)村“熟人社會(huì)”或者“半熟人社會(huì)”心理認(rèn)同與社會(huì)信任機(jī)制為輔的基礎(chǔ)之上建立起來的臨時(shí)性有效治理形式,而它的有效性在很大程度上取決于人們對(duì)地緣性、內(nèi)部性和對(duì)主要負(fù)責(zé)人能力、態(tài)度的認(rèn)同程度。從另一個(gè)層面來看,這種權(quán)威治理形式也具有超脫“熟人社會(huì)”利益和親疏關(guān)系的客觀公正性。因?yàn)?，居于村?jí)組織核心地位的村黨支部書記或第一書記和村文書是屬于公務(wù)員身份的外來精英，群眾對(duì)其公正心和協(xié)調(diào)對(duì)上關(guān)系方面的心理期望值往往大于對(duì)本村的老人、能人或好人來?yè)?dān)任的負(fù)責(zé)人。以幫達(dá)村為例，原來的村黨支部書記CW，于2013年被轉(zhuǎn)為公務(wù)員，取得公務(wù)員身份以后，按照上級(jí)部門的安排是要到本鄉(xiāng)的其他村擔(dān)任支部書記的，但是對(duì)此鄉(xiāng)里主要負(fù)責(zé)人和縣分管領(lǐng)導(dǎo)曾一度表現(xiàn)除了擔(dān)憂，認(rèn)為CW到其他村任支部書記難以開展工作，而繼續(xù)在幫達(dá)村任支部書記有其群眾基礎(chǔ)，熟悉本村情況，利于開展工作而且曾經(jīng)向上級(jí)有部門反映，試圖進(jìn)行調(diào)換。但是，我們作為駐村工作隊(duì)在群眾和村“兩委”成員中私下爭(zhēng)取意見時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于CW在本村親戚多、關(guān)系圈子大，早已陷入錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)中，難以擺脫私心和利益糾葛。所以，群眾普遍認(rèn)為如果有外來的干部擔(dān)任村黨支部書記會(huì)更好一些。表達(dá)了群眾選用更好的外來治理人才的愿望。

(二)西藏民族地區(qū)管理型村級(jí)治理分析

從西藏民族地區(qū)農(nóng)村治理的實(shí)際需要來看,村民自治組織對(duì)農(nóng)村事務(wù)的治理并非只能遵循統(tǒng)治型權(quán)威治理模式,管理型治理有效地克服了單純的統(tǒng)治型治理的局限和弊端,具有明顯的優(yōu)點(diǎn),它不僅促進(jìn)了村務(wù)治理的規(guī)范化和高質(zhì)量的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,又防止了村務(wù)管理權(quán)力過分集中和村莊精英內(nèi)耗,另外還為權(quán)威性治理組織培養(yǎng)和輸送高素質(zhì)人才,管理型治理機(jī)構(gòu)中的本地人才一般是具有較好人脈、文化程度、語言便利和工作能力。

從管理型社會(huì)治理的視角看西藏民族地區(qū)的村民自治,村民自治的制度安排就成為一種民主化的村級(jí)治理制度。以村規(guī)民約為基礎(chǔ)規(guī)范形成的村民自治制度,就是為了應(yīng)對(duì)人民公社解體之后出現(xiàn)的社會(huì)失序現(xiàn)象。從實(shí)踐和《村委會(huì)組織法》的規(guī)定來看,村民自治維護(hù)村莊(行政村)秩序的作用應(yīng)是村民自治的核心要義。民主化村級(jí)治理的關(guān)鍵是村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài),這些秩序包括經(jīng)濟(jì)的合作(如公共工程建設(shè))、傳統(tǒng)村集體活動(dòng)的組織（如春耕儀式、敬拜神靈的儀式、村集體念經(jīng)法事活動(dòng)等）、抗御天災(zāi)活動(dòng)（含請(qǐng)喇嘛或巫師求雨等）以及監(jiān)督村干部的行為等,這種內(nèi)生秩序狀態(tài)是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來達(dá)到的。而《村委會(huì)組織法》初步實(shí)現(xiàn)了村民自治的法律框的構(gòu)建,為自治組織的民主化管理、為廣大村民的規(guī)范化參與提供了法律保障和正式渠道,是適合西藏民族地區(qū)乃至中國(guó)農(nóng)村實(shí)際的制度創(chuàng)新。

農(nóng)村黨支部委員會(huì)和村委會(huì)的關(guān)系是西藏民族地區(qū)管理型社會(huì)治理中要處理的一個(gè)重要方面,由于兩者的權(quán)力來源不同,在村級(jí)治理中的矛盾比較突出,出現(xiàn)了二者爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象。對(duì)此,應(yīng)劃清兩個(gè)委會(huì)各自的職能、目標(biāo)、權(quán)限,建立“掌舵”與“劃槳”分開的機(jī)制,通過擴(kuò)大黨內(nèi)民主和民眾廣泛參與的途徑克服兩委會(huì)的關(guān)系失衡,在現(xiàn)行的政治框架內(nèi),建立其權(quán)力資源配置多元化和權(quán)力來源渠道二元化基礎(chǔ)上的農(nóng)村黨政關(guān)系。

（三)西藏民族地區(qū)服務(wù)型村級(jí)治理分析

由于現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì),即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體,后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。這樣,國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門與私人部門之間的界限便日益模糊不清,服務(wù)型社會(huì)治理亦應(yīng)運(yùn)而生。它是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程,它強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與,把服務(wù)視作自己的核心價(jià)值。

就服務(wù)型社會(huì)治理而言,群眾性自治組織直接地、經(jīng)常地接觸城鄉(xiāng)社會(huì),是黨和國(guó)家聯(lián)系城鄉(xiāng)社會(huì)最直接、最廣泛、最經(jīng)常的基層組織,亦是國(guó)家在城鄉(xiāng)的落腳點(diǎn)。

如果從權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)象的角度考察,民主主要表現(xiàn)為一種自下而上運(yùn)行的權(quán)力活動(dòng)。它是在政治管理系統(tǒng)中處于被管理地位的多數(shù)人對(duì)于處于管理地位的少數(shù)人的制約。正如鄧小平同志所說:“把權(quán)力下放給基層和人民,在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民,這就是最大的民主。我們講社會(huì)主義民主,這就是一個(gè)重要內(nèi)容。”[5]根據(jù)西藏民族地區(qū)的實(shí)際情況,要求地方政府在中央統(tǒng)一法制規(guī)范下,領(lǐng)導(dǎo)與管理本地區(qū)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事物,主要負(fù)責(zé)與本地區(qū)公民生活直接有關(guān)的公共事務(wù),為本地區(qū)公民提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。以幫達(dá)村的現(xiàn)實(shí)情況例，本村離鄉(xiāng)政府18公里山路、離縣政府所在地76公里土路，要翻過一座大山，遇雨雪天道路泥濘更加難行。本村所在的NX鄉(xiāng)政府，經(jīng)過從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的領(lǐng)導(dǎo)型，責(zé)任制時(shí)期的收繳型，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)時(shí)實(shí)施的服務(wù)型，經(jīng)過三次轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更加鞏固。從干部配備來看，基本上做到有職就有人，而且普遍實(shí)現(xiàn)了干部年輕化。但是，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念和機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的效果來，仍然有很大的改進(jìn)余地和提升空間。例如，黨和國(guó)家的有些優(yōu)惠或補(bǔ)貼政策當(dāng)成管控群眾的手段或砝碼，公開給群眾講，“聽話就給、不聽話就不給”；對(duì)于個(gè)別群眾詢問一些沒能按時(shí)發(fā)放的資金情況時(shí)表現(xiàn)出對(duì)這類群眾的極度反感，甚至直接給群眾講，“再啰嗦以后一律取消”等等，視群眾的正常利益表達(dá)和權(quán)利訴求為不順從、不服從和刁難行為。本應(yīng)是為群眾提供最便捷服務(wù)的基層政府卻在很多環(huán)節(jié)人為的增加很多障礙，使得群眾感覺到政府部門辦事非常繁瑣不方便。比如，辦理一個(gè)戶籍信息更改或補(bǔ)辦事項(xiàng)，需要在特制的紙張上分別需要“雙聯(lián)戶”戶長(zhǎng)、村黨支部書記或村委會(huì)主任、駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)三個(gè)人的簽字、畫押才能拿到鄉(xiāng)政府找鄉(xiāng)長(zhǎng)簽字，再找鄉(xiāng)政府辦公室蓋章、找鄉(xiāng)派出所簽字蓋章，方能拿到縣公安局戶籍管理科。如果其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)不符合或不順利，還要反復(fù)或等待機(jī)會(huì)才能辦成。另外，在該鄉(xiāng)與寺廟和喇嘛相比，黨委政府的動(dòng)員能力不足、發(fā)出的聲音相對(duì)弱。比如，黨委政府層層下文件、開會(huì)、發(fā)資料，要求弘揚(yáng)社會(huì)主義核心觀，還要進(jìn)行檢查驗(yàn)收。但是，在群眾中實(shí)際教育效果并不理想。有的群眾連社會(huì)主義是什么都不知道，更不用說社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本內(nèi)容了。動(dòng)員青年群眾入團(tuán)，很多都不知中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)是什么樣的組織？還問“團(tuán)是干什么的？入團(tuán)有工資嗎?”，甚至有個(gè)別老黨員說：“我入黨這么多年了，黨和政府什么都沒給過我”諸如此類的怪象屢見不鮮。群眾來找駐村工作隊(duì)，最多問的是能否解決個(gè)低?；蜃o(hù)林員的名額等從國(guó)家爭(zhēng)取資助的問題，不管自身經(jīng)濟(jì)條件怎么樣，都想要“紫瑪瑪”（當(dāng)?shù)夭卣Z方言，是紅本本的意思）。而且很多群眾心目中認(rèn)為，只要拿到低保證，一輩子可以一直享受國(guó)家的補(bǔ)貼，而忘卻或根本就不清楚國(guó)家設(shè)立低保政策的初衷。黨委、政府或工作隊(duì)組織群眾開會(huì)或?qū)W習(xí)時(shí)，只要不是發(fā)錢物，積極性并不高，都比較拖拉。旦是，寺廟或喇嘛動(dòng)員群眾維修佛塔、轉(zhuǎn)經(jīng)筒或者瑪尼堆等宗教設(shè)施或者組織參加演出、聚會(huì)等帶有宗教色彩的活動(dòng)時(shí)，非常積極踴躍，而且不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)；喇嘛說戒酒、戒煙或禁賭博，甚至戒飲料時(shí)都能積極響應(yīng)。但是，工作隊(duì)或村“兩委”動(dòng)員群眾義務(wù)修路、修橋等時(shí)，積極性并不高，有些人還提出應(yīng)該設(shè)立村養(yǎng)護(hù)隊(duì)發(fā)放工資來養(yǎng)護(hù)村級(jí)道路的要求。真正應(yīng)驗(yàn)了部分群眾“今生交給共產(chǎn)黨、來世交給喇嘛活佛”這句話。

當(dāng)然，在此必須指出的是，我們并不贊同這種像不通群眾語言、不懂群眾心的極少數(shù)干部武斷地想象或得出喇嘛講的多半是負(fù)面的結(jié)論，因此經(jīng)常出現(xiàn)喇嘛主張的我們要反對(duì)、喇嘛反對(duì)的我們要主張的這種天生的對(duì)立情緒和態(tài)度。爭(zhēng)取人心的工作要有辯證思維和實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，對(duì)于那些愛國(guó)、愛教、遵紀(jì)守法、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和人類和平的宗教人士，作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，在看待和處理類似事情方面，首先，要想到的是如何發(fā)現(xiàn)與我們黨和政府主張的共同點(diǎn)；其次，要學(xué)會(huì)如何利用其積極的方面。同時(shí)，我們要反思在做群眾工作時(shí)的方式方法。對(duì)于那些宣傳反動(dòng)思想、與黨和政府唱反調(diào)的個(gè)別宗教從業(yè)者，我們絕不能姑息遷就，應(yīng)該依法懲治?？傊唧w問題具體分析。筆者作為駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，今年受邀參加了本村夏季聚會(huì)活動(dòng)，其中有一項(xiàng)活動(dòng)內(nèi)容是當(dāng)天其他演出活動(dòng)快結(jié)束的時(shí)候，在場(chǎng)的群眾都要聆聽從本村出去的一位經(jīng)師的講話，時(shí)間約一個(gè)小時(shí)。本人作為中共黨員干部、駐村工作隊(duì)長(zhǎng)的身份，可以說是以一種審查的心態(tài)聽了完了全部的講話內(nèi)容，并進(jìn)行了錄音。同時(shí)，想好了萬一出現(xiàn)違背黨和政府聲音時(shí)的應(yīng)對(duì)措施。但是，令人詫異的是，那位經(jīng)師并沒有講經(jīng)，而講的是環(huán)境保護(hù)、子女教育和食品衛(wèi)生等。還引用了許多現(xiàn)代科學(xué)用語，如胎教、父母的言傳身教；植被能制氧、臭氧層的保護(hù)、減少白色污染、防止溫室效應(yīng)和雪線上升等等。還有一天本人路過本鄉(xiāng)所屬一個(gè)寺院前面時(shí)，恰逢該寺舉辦大型活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)寺廟的有位和尚正在拿著話筒宣布為拾金不昧的群眾獻(xiàn)哈達(dá)和發(fā)放獎(jiǎng)品的決定。

綜上分析,就西藏民族地區(qū)而言,社會(huì)治理主要還是體現(xiàn)為統(tǒng)治型社會(huì)治理,依靠權(quán)力的力量來實(shí)施統(tǒng)治,隨著法律權(quán)威逐漸得到充分的承認(rèn),管理型社會(huì)治理的作用越加凸現(xiàn),但服務(wù)型社會(huì)治理在某種程度上缺失。主要是因?yàn)?其一,民族地區(qū)村治的主要力量是村級(jí)政治組織,但宗族、村莊地緣組織、宗教組織等其它力量也已不同程度地成長(zhǎng)起來,各有其特定的治理范圍,其中宗教勢(shì)力的影響尤為突出。但各種治理力量之間合作精神缺失。其二,各種組織治理公共事務(wù)的過程中呈現(xiàn)出“多中心治理”跡象,政治組織以自上而下的行政方式為主導(dǎo),呈現(xiàn)一定的科層化、組織化特征,但村民在其中明顯缺位,而宗族、宗教等力量的治理帶有更多的"大眾化"色彩,村民有較大自主的表現(xiàn)。其三,民族地區(qū)治理體制有缺陷,存在一定的“管理真空”,特別是在公共服務(wù)方面的效能明顯低下。

在相鄰各村,治理功能普遍呈現(xiàn)單一化趨勢(shì),運(yùn)轉(zhuǎn)較好的只是完成上級(jí)政務(wù),而涉及經(jīng)濟(jì)、道德、文化等方面的公共秩序已出現(xiàn)不同程度的失衡。

從民族地區(qū)整體社會(huì)的發(fā)展來看,基于權(quán)力關(guān)系的統(tǒng)治型社會(huì)治理和基于法律關(guān)系的管理型社會(huì)治理都未能實(shí)現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)社會(huì)的充分整合。而服務(wù)型社會(huì)治理以服務(wù)為宗旨,平行地包容了權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系,能夠?qū)崿F(xiàn)

這三重關(guān)系互動(dòng)整合,直接服務(wù)于秩序目的的管理,并且有著社會(huì)自治的性質(zhì)和內(nèi)容,正是這種自治性決定了服務(wù)型治理不同于其他社會(huì)治理類型的那種自上而下的社會(huì)治理,更為適合西藏民族地區(qū)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。

（本文為國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目：《西藏基層社會(huì)治理規(guī)范化建設(shè)研究》課題階段性成果之一。）