摘要：深化行政體制改革是十八大報告的著重強調(diào)的重要內(nèi)容之一。報告提出：“建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的目標。十八大以后，行政體制改革將成為整個改革的重要組成部分。地方政府通過減政放權，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，探索公共治理新模式是提高行政效率，降低行政成本，建設人民滿意服務型政府的重要內(nèi)容和關鍵環(huán)節(jié)。

本文通過對西藏縣級政府在改革創(chuàng)新過程中遇到的困難和阻力的分析，提出了適當增加縣級政府行政編制；改善基層公職人員工資福利待遇；優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，向縣、鄉(xiāng)政府放權；在社會建設中推進社會管理，探索政府有效運行常態(tài)化工作新機制等建議。

關鍵詞：縣級政府  改革創(chuàng)新  服務型政府

黨的十八大報告提出：“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)”[1]，并對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革作出了部署。其中強調(diào)：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。”[2]

通過對西藏自治區(qū)縣級政府在改革創(chuàng)新方面的進展和動態(tài)進行跟蹤考察發(fā)現(xiàn)，縣級主要領導求穩(wěn)怕風險、忙于應付維穩(wěn)工作而無暇顧及政府改革創(chuàng)新的主流。只有少數(shù)縣在本級政府轄區(qū)和可控范圍內(nèi)的進行了一些探索。例如，拉孜縣以“群眾得實惠、管理出成效、基層有活力”為衡量標準，從下放事權入手，逐步建立“重心下移、條塊聯(lián)動”的管理體制，完善“兩級政府、三級管理”，形成條塊“聯(lián)手、聯(lián)合、聯(lián)動” [3]管理格局為目標的政府改革?？梢哉f該縣在西藏縣級政府改革創(chuàng)新方面邁出了探索性的步伐。在創(chuàng)新類型和內(nèi)容上，西藏縣級政府改革創(chuàng)新都集中在風險相對較小的公共服務和社會管理領域。個別縣（區(qū)）也涉及人事制度領域。如，拉薩市城關區(qū)于2012年9月面向西藏自治區(qū)黨政機關事企事業(yè)單位公開招錄工作人員，在西藏縣級政府人事任用方面首次實現(xiàn)了政府主導的跨縣域人才流動。

總體而言，西藏縣級政府在改革創(chuàng)新的廣度、力度和深度上，遠不能適應目前社會轉(zhuǎn)型和建設服務型政府的總體要求。與廣大公眾希望政府提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便利和均等化公共服務的訴求也有一定的差距。究其原因，既有原有體制頂層設計不科學、外部政治環(huán)境復雜、經(jīng)濟社會發(fā)展程度低、縣級主要領導干部調(diào)整頻繁以及自然生態(tài)環(huán)境惡劣等多方面的客觀原因，也有主要領導求穩(wěn)怕亂、怕受上級主管部門干預等主觀方面的原因。

一、西藏縣級政府改革創(chuàng)新，提高公共服務能力的困難分析

（一）公務員總數(shù)與所承擔的工作量不相適應

西藏縣級人員編制根據(jù)人口、面積和所處區(qū)位特點，各地區(qū)各縣之間存在一些差別。一般而言，在縣屬委、辦、局機關干部總數(shù)一般保持在200至400不等，除了人力資源與社會保障、公檢法等較大單位以外，多數(shù)單位平均保持在3至4人之間，除休假、學習、掛職、請假等人員，正常在崗的平均不足3人?？h級機關人員緊張在一定程度上影響了正常業(yè)務開展和為公眾提供應有的公共服務數(shù)量、質(zhì)量和效率。這種現(xiàn)象在窗口部門尤為突出。例如，有些縣公安局戶籍、身份證管理科室，因經(jīng)辦民警被臨時抽調(diào)下鄉(xiāng)、開會或其他原因，群眾常常不能及時得到所需要的相關服務。目前在西藏農(nóng)牧區(qū)公共交通普遍欠缺、落后，農(nóng)牧民群眾到幾十、上百公里以外的縣城來辦事，成本高、耗時多。如果遇到像2011年以后萬名干部集中下鄉(xiāng)駐村等大型活動時這種機關人手緊張問題更加突出。以日喀則地區(qū)西部某縣為例，該縣所轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（2個鎮(zhèn)、15個鄉(xiāng)），185個行政村，44座寺廟。截止2012年8月前，全縣核定行政編制總數(shù)為405人，實有人員413人，超編8人；核定政法專項編制95名，實有人員94人，缺員1人；核定事業(yè)編制286名，實有人員209人，缺員77人；核定寺管會、駐寺特派員行政編制120名，后勤編制20名，實際配備干部83名（從現(xiàn)有人員中調(diào)配）；區(qū)中直單位和企業(yè)實有人員74人。以上合計，昂仁縣核定編制共為926名，實有人員790人。在從2011年啟動的開展強基惠民駐村活動期間，按照自治區(qū)統(tǒng)一的每個行政村要保證有4個人以上駐村的要求，除自治區(qū)派駐23個工作隊，92人，地區(qū)派駐46個工作隊174人，縣級派駐116個工作隊，常駐村的人數(shù)應該464人。

表1[4]

從表中看出，該縣行政人員雖超編8人，超編率為1.9%。但是，總體有編缺員的高達136人，缺編率為14.7%。而占實有人員26.5%的209個事業(yè)人員中80%以上為中小學教師，因教學任務繁重原則不能安排這群人駐村。要靠占實有干部總數(shù)29.5%的233名留守機關人員來承擔日常所有縣直機關的工作任務。這對于一個半農(nóng)半牧、居住分散、平均海拔4513米，總面積3.962萬平方公里（占日喀則地區(qū)總面積的21.8%）的地域大縣來講，面對管理范圍大、管理半徑長、行政運行成本高、縣級財力薄弱等現(xiàn)實，缺員嚴重問題是顯而易見的。類似的情況在日喀則地區(qū)其他8個縣也不同程度存在。

（二）基層公務員超編與有編無員現(xiàn)象并存

據(jù)不完全調(diào)查,受地理環(huán)境、氣候條件、子女教育條件、生活環(huán)境和縣級財政等因素影響，包括基層公務員、事業(yè)人員在內(nèi)的縣直及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公職人員一直存在通過借調(diào)、跑調(diào)動、應考等方式向拉薩為中心的腹心地區(qū)或地區(qū)行署所在地流動的跡象。結(jié)果造成目前西藏自治區(qū)腹心地區(qū)所在縣人員超編與偏遠地區(qū)縣有編無員現(xiàn)象并存的情況。如拉薩市的城關區(qū)、堆龍德慶縣、達孜縣，山南地區(qū)的乃東縣、貢嘎縣，日喀則地區(qū)的日喀則市、白朗縣以及其他地區(qū)行署所在地和附近縣普遍存在比較嚴重的人員超編現(xiàn)象。如海拔較低、交通便利，山南地區(qū)貢嘎縣超遍數(shù)達近200多人（2011年以前）。但是，在日喀則地區(qū)西部各縣、阿里地區(qū)東部三縣、那曲地區(qū)西部四縣等海拔高、交通路線長、氣候惡劣的縣都不同程度存在留不住人，有編缺員的情況。這種現(xiàn)象在偏遠牧區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))尤為突出。例如，在那曲地區(qū)安多縣靠近青海省的某鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府所在地除了鄉(xiāng)小學、鄉(xiāng)衛(wèi)生院和鄉(xiāng)政府，沒有一戶牧民居住。這里長期缺電、缺水，生活用水需要從15公里之外運來，天冷時要通過融化冰塊來解決生活用水需要。由于水質(zhì)沒有達標，長期飲用造成了多數(shù)干部職工的身體健康隱患，個別已烙下因飲用水質(zhì)造成的疾病。該鄉(xiāng)編制總數(shù)17人，實有人數(shù)7人，存在嚴重的缺員現(xiàn)象。綜合以上情況，基礎設施缺乏、工作生活環(huán)境惡劣、待遇偏低等都是偏遠基層留不住人的主要原因。從表1備注中的3、4項也說明了超編與缺編在同一縣的不同系統(tǒng)之間并存現(xiàn)象。

（三）原有體制制約和縣級主要領導短期行為并存

不少縣通過設立政務超市、一站式服務或辦事大廳等形式一定程度上改變了原有辦事流程，相對方便了群眾，降低了行政成本。但是，由于受條塊分隔、權力集中、部門林立的原有體制機制的影響，在部門之間溝通協(xié)調(diào)不順暢、工作推諉扯皮、權力與責任不對等等現(xiàn)象依然沒有從根本上得到轉(zhuǎn)變?？h級政府在現(xiàn)有權力框架體系中，自主權力空間狹小，權責不對等，權力上收責任下放的情況不同程度存在，造成了縣級政府在改革創(chuàng)新方是面動力不足、思路不寬、辦法不多和步伐緩慢等現(xiàn)象。同時，縣級政府行政權力的運行受傳統(tǒng)體制框架路徑依賴明顯，政府職能分工、流程設置與現(xiàn)代化辦公要求不相適應。例如，電子政務的普及、接受程度和利用率都很低，縣級政府門戶網(wǎng)站內(nèi)容更新緩慢、信息渠道單一，多數(shù)網(wǎng)站僅限于政府選擇性發(fā)布的消息，與實現(xiàn)公眾業(yè)務網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批、遠程兌付等電子化政務要求相距尚遠。另一方面，目前占西藏57%的縣級一把手為任期三年的援藏干部，剩下43%的縣級一把手工作調(diào)整調(diào)動頻率也比較高，可以說西藏縣級主要領導在同一縣同一崗位干滿一屆的不足50%。所以，縣級政府改革創(chuàng)新方面缺乏長遠規(guī)劃和連續(xù)性。當然，西藏基層群眾文化水平普遍低、語言障礙大也是推進西藏縣級政府網(wǎng)上辦公等改革創(chuàng)新工作深入推進的重要瓶頸之一。

(四)處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定關系的任務艱巨

 發(fā)展是解決西藏一切問題的關鍵，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎，也是人民群眾從事任何事業(yè)和分享改革發(fā)展成果的前提。在西藏，穩(wěn)定具有無比重要和十分特殊的意義。而政府行政權力運行層面的改革創(chuàng)新是提高政府執(zhí)行力，降低行政成本，推動發(fā)展的不竭動力，也提高政府公共服務能力，更好地改善民生的有效途徑。受國際敵對勢力和達賴集團的長期破壞，西藏的改革、發(fā)展進程經(jīng)常被干擾、阻礙，維護穩(wěn)定不得不作為西藏各級黨政軍企事業(yè)單位日常性的重心工作。特別是自2008年“拉薩3.14”事件以來，西藏在發(fā)展與穩(wěn)定之間難以實現(xiàn)有機統(tǒng)一和相對平衡。政府行政改革同樣受到外部政治因素的影響，縣級政府改革創(chuàng)新只有在當下大的政治背景環(huán)境中艱難推進。在這種環(huán)境下，作為基層政權的執(zhí)行主體，縣級政府在改革創(chuàng)新方面普遍顯得顧此失彼或長期處于捉襟見肘的尷尬境地。

二、推進西藏縣級政府改革創(chuàng)新，建設人民滿意的服務型政府的建議

（一）適當增加縣級政府行政編制，以適應公共服務型政府工作的新需要

西藏現(xiàn)有縣級行政編制的確定是在經(jīng)濟發(fā)展水平較低、政府為民眾提供的公共服務覆蓋面窄、質(zhì)量不高、數(shù)量有限的情況下，綜合當時的人口、國土面積和管理工作量等多種因素確定的。當時政府工作重心集中在經(jīng)濟建設和社會管控領域，管理手段偏重管制、管控和被動的應付。同全國一樣，西藏縣級在政府理念層面雖然一直強調(diào)“為人民服務”的宗旨。但是，無論是政府職能的確定還是公共服務的財政基礎等各個方面離建設人民滿意的公共服務型政府的要求差距明顯。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，特別是隨著黨和國家先進治國理念的逐步形成和完善，在政府職能方面的有了經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務和社會管理的明確定位。近五年來，政府公共財政支出多向改善民生方面傾斜，不僅僅是社會各界的呼聲，而且真正進入了實施階段。從西藏的情況來看，中央轉(zhuǎn)移支付和本級財政支出，在近五、六年來的時間里，明顯向基層、向農(nóng)牧區(qū)、向社會保障等直接涉及民生的公共服務領域傾斜。以2011年為例，西藏自治區(qū)出臺的農(nóng)牧民財政補貼政策中，直接補貼35項，間接補貼36項。醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等涵蓋社會保障多數(shù)內(nèi)容的全面社會保障制度在政府承擔主要出資任務的前提下，逐漸在西藏的城鄉(xiāng)和不同社會人群中間有序推開，由政府財政補貼的牧民安居工程基本實現(xiàn)全覆蓋。目前，縣級政府所承擔的公共服務工作量急劇增加，在西藏群眾居住分散、人口密度低的廣大農(nóng)牧區(qū)，政府不僅是公共服務的主要出資者，同時也公共服務和公共產(chǎn)品的直接提供者。因此，只有適當增加作為直接執(zhí)行公共服務承接、兌現(xiàn)和落實任務縣級行政編制以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))編制，才能提高基層政府工作績效，將中央及自治區(qū)的各項民生政策落地有聲，真正體現(xiàn)以人為本、服務群眾的執(zhí)政理念。同時，相應減少區(qū)直地（市）直部門編制，減低行政成本。這一增一減的編制改革也不違背十八大報告提出的“嚴格控制機構(gòu)編制、減少領導職數(shù)、降低行政成本的”的要求。

（二）改善基層公職人員工資福利待遇，加大培養(yǎng)選拔工作力度，以事業(yè)留人、待遇留人

雖然西藏現(xiàn)行工資制度對高海拔的三類、四類地區(qū)有一定的補貼性優(yōu)惠規(guī)定。但是，偏遠、高海拔地區(qū)的干部及其家屬所享受的公共設施、醫(yī)療、子女教育等公共服務與拉薩及地區(qū)行署所在地相差很大。同時，由于縣、鄉(xiāng)公職人員的夫妻分居比例很高，生活成本高等因素影響。高海拔補貼部分難以抵消多出消費支出。這些偏遠縣的本級財政收入非常有限，縣級年財政收入過千萬的非常罕見，一般都在四五百萬以內(nèi)。有的縣甚至自治區(qū)財政統(tǒng)一規(guī)定的出差補助費都難以按時足額兌現(xiàn)。對于這些縣，自治區(qū)財政應加大財政統(tǒng)籌補貼力度，直接負擔偏遠縣入不敷出的部分。在干部任用方面應多向艱苦縣傾斜，并加大高海拔與低海拔縣之間干部輪崗力度。

（三）優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，積極探索自治區(qū)直管縣改革，促進向縣、鄉(xiāng)政府放權，實現(xiàn)基層政府權責對等

經(jīng)過與西藏縣、鄉(xiāng)基層干部的深入交流意識到，很多干部普遍認為自己在工作中自主性差、權力小責任大。有干部認為自己相當一部分精力消耗在應付來自不同上級部門的各種檢查上，沒有更多的時間來琢磨如何改進工作，談不上什么改革創(chuàng)新。如某縣一名中層領導反映，僅2012年1月到11月初，該縣迎來了檢查農(nóng)牧民安居工程的不同工作組來12個。類似的情況在其他領域也存在?？h里相關部門相應的接待費用在有些財政相對困難的縣成為很大的負擔。有的認為有些地直部門只管分派任務給縣、鄉(xiāng)里，有了成績上級部門首先沾光，出了問題責任往下推。所以，西藏地（市）直部門只有通過下放部分事權，逐步讓縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）擁有與其所承擔的責任相對應的權力，才能最大限度調(diào)動為基層提供更好服務的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為建設人民滿意的服務型政府打下良好組織基礎。

（四）在社會建設中推進社會管理，探索政府有效工作常態(tài)化新機制，以確保改革、發(fā)展和穩(wěn)定三不誤

社會管理的基本任務是規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、促進社會公正、保持社會穩(wěn)定。社會建設的主要任務是發(fā)展民生事業(yè)、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、建設公民社會、建設城鄉(xiāng)社區(qū)、建設社會規(guī)范。社會管理與社會建設既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系,社會建設是社會管理的前提和基礎,社會管理是社會建設的必然要求和重要保障。從根本上來說,社會建設對于社會發(fā)展和社會和諧,更加具有基礎性、戰(zhàn)略性和長遠性的意義。[5]因此,必須把社會管理納入到社會建設中去謀劃和推進,不能簡單地就社會管理抓社會管理,否則很容易走向社會管控的老路。

就西藏而言，在西方敵對勢力和達賴集團的分裂、滲透、破壞活動頻繁，形勢復雜多變、維護穩(wěn)定任務艱巨的特殊時段，采取非常措施，把黨政企事業(yè)單位的主要精力和力量集中投入維護穩(wěn)定工作，固然有邏輯上的合理性和現(xiàn)實的必要性。但是，政府作為公共服務的主要提供者，在確保社會秩序基本穩(wěn)定的前提下，繼續(xù)著力推進改革、發(fā)展，在社會建設中推進社會管理，在社會建設中突出抓好改善民生，重點解決人民群眾扥就業(yè)、收入分配、住房、教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等問題，為社會長治久安打下堅實的物質(zhì)基礎，從源頭上防范社會問題和社會矛盾，是實現(xiàn)源頭治理的根本之策。

因此，西藏縣級政府改革創(chuàng)新，必須從優(yōu)化政府層級和職能結(jié)構(gòu)入手，研究探索政府有效工作常態(tài)化新機制，促進挖掘公共部門、社會組織和公民個人在社會治理中的潛力，發(fā)揮各自優(yōu)勢，是繼續(xù)保持西藏經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展和長治久安，確保到2020年，同全國一道進入全面建成小康社會新的歷史階段的重要保障。